Nicola Crawhall, directrice générale du Réseau canadien de l’eau (RCE), s’est entretenue avec Craig Binning et Andrew Mirabella de Hemson Consulting. Cette société est spécialisée dans la planification des politiques, les finances municipales, les prévisions démographiques et économiques, l’évaluation des besoins fonciers, le conseil immobilier et l’analyse de l’impact des transports.

Craig est associé chez Hemson Consulting. Il dirige le département des finances municipales de la société, qui offre une gamme de services, notamment les redevances d’aménagement, l’analyse de l’impact fiscal, les études sur les tarifs de l’eau et des égouts, la gestion des actifs et les études sur la viabilité financière à long terme.

Andrew est associé chez Hemson Consulting. Il dirige les plans de gestion des actifs, les études sur les tarifs des services publics, les études sur les frais d’aménagement et la planification financière à long terme.

Objectif national en matière de logement et défi des services

 Nicolo : Avec un objectif de 5,8 millions de logements d’ici 2030, les municipalités de tout le pays sont chargées de planifier, d’approuver et de desservir cette croissance. L’analyse de la FCM estime que cela coûtera 107 000 dollars par ménage en infrastructures de soutien au logement, y compris l’eau et les eaux usées, pour un total de 600 milliards de dollars d’investissements dans les infrastructures à l’échelle nationale.

Mis à part le défi que représente la construction d’autant d’infrastructures en si peu de temps, d’un point de vue purement financier, les municipalités disposent-elles des leviers financiers nécessaires pour permettre un tel niveau d’investissement en si peu de temps ?

Craig : Tout le monde reconnaît désormais que nous n’atteindrons pas cet objectif en matière de logement au cours des cinq prochaines années. Cela allait de toute façon être difficile, mais les droits de douane et l’incertitude économique qui entoure le commerce avec les États-Unis ont eu pour effet de ralentir les marchés immobiliers, en particulier dans la région du Grand Toronto, mais aussi dans le Lower Mainland de la Colombie-Britannique (C.-B.). C’est en fait une bonne chose du point de vue des infrastructures, car cela nous donne plus de temps. Le coût est énorme. C’est formidable que le gouvernement de l’Ontario ait récemment annoncé un financement supplémentaire de 1,6 milliard de dollars pour les infrastructures permettant la construction de logements, mais dans le contexte des dépenses globales, ce n’est pas beaucoup d’argent. Les grandes municipalités contractent déjà beaucoup plus de dettes et les étalent sur une plus longue période, mais il existe des restrictions en Ontario (par exemple, la dette ne peut dépasser 25 % des recettes propres). Il y aura donc davantage de défis à relever pour utiliser cet argent, car il y a très peu de leviers. Les municipalités et les services publics municipaux devront faire preuve de créativité dans l’utilisation de leurs réserves. Et nous ne parlons que des nouveaux actifs, alors que nous devons encore investir dans le maintien en bon état (SOGR).  De nombreuses grandes municipalités sont en meilleure posture pour maintenir leurs infrastructures en bon état, mais la concurrence entre le SOGR et l’investissement dans de nouveaux actifs exercera une pression supplémentaire sur les tarifs des services publics. M. Hemson a constaté des augmentations de tarifs de 5 à 10 % au cours des 10 à 15 dernières années. Certaines grandes municipalités augmentent désormais leurs tarifs à un niveau proche de celui de l’inflation.

Andrew : Contrairement aux parcs ou à d’autres services non essentiels, les infrastructures d’approvisionnement en eau et de traitement des eaux usées ne peuvent pas être reportées. Elles doivent être en place avant la construction des logements, ce qui fait courir un risque important à la municipalité. Il existe également une grande incertitude quant à la manière et au moment où elle pourra récupérer ses dépenses. Cela ajoute une autre dimension à la durée pendant laquelle les municipalités supportent la dette.

Les grandes municipalités disposant de réserves importantes, comme la ville de Toronto, pourraient profiter du ralentissement économique pour développer leurs capacités. Elles savent également tirer parti du SOGR. Certaines municipalités disposant de vastes zones vierges pourraient ne pas avoir les réserves nécessaires pour développer leurs capacités avant la reprise du marché immobilier.

Impact des modifications apportées à la politique en matière de frais d’aménagement (coûts)

Nicola : Les modifications apportées à la Loi sur les redevances d’aménagement de l’Ontario ont changé les critères d’admissibilité et le calendrier de recouvrement des redevances d’aménagement. D’autres provinces ont également modifié leurs régimes de redevances d’aménagement. Comment ces changements contribuent-ils à relever ou à entraver le défi financier susmentionné ?

Craig : Le contexte politique en matière de redevances d’aménagement continue d’évoluer. De nombreux acteurs du secteur municipal ont demandé une certaine stabilité. Souvent, lorsque l’Ontario apporte des modifications, celles-ci se répercutent dans tout le pays.

Le secteur du développement en Ontario a déclaré : « Vous nous demandez de payer trop tôt. Nous voulons payer lorsque les logements sont occupés, plutôt qu’au moment de la délivrance du permis de construire. » Ainsi, avec les récentes modifications apportées à la Loi sur les frais d’aménagement, les frais d’aménagement peuvent être perçus au moment de l’occupation. La ville de Toronto a estimé que cette modification entraînera une perte de trésorerie de 1,9 milliard de dollars sur 10 ans.

En Colombie-Britannique, le gouvernement a récemment annoncé une politique similaire. L’Alberta pourrait envisager un changement similaire.

Ces changements créeront une pression financière accrue sur les flux de trésorerie municipaux et nécessiteront un recours accru au financement par emprunt.

Les municipalités font face à ce défi de trésorerie de différentes manières. La région de Halton s’est historiquement appuyée sur le financement initial des promoteurs. La région de York finance ses infrastructures par emprunt, puis récupère son investissement grâce aux redevances d’aménagement. La région de Peel tente de trouver un équilibre entre les deux. Les municipalités de taille moyenne de l’Ontario, comme Barrie et Innisfil, entretiennent des relations avec le secteur du développement afin de trouver des approches créatives. Par exemple, elles demandent à plusieurs promoteurs de financer les infrastructures et la municipalité prend en charge une partie des coûts.

Stratégies financières municipales

Nicola : Malgré les contraintes financières imposées par la loi aux municipalités, quelles stratégies les services municipaux de l’eau/les services publics d’eau peuvent-ils mettre en œuvre pour accroître leur capacité financière et/ou combler le déficit de trésorerie entre la construction des infrastructures et la génération de revenus financiers ?

Andrew : Compte tenu des défis actuels liés au financement des infrastructures, nous recommandons de maintenir à jour les études sur les tarifs des services publics municipaux et toutes les études liées à la planification afin de garantir le recouvrement des coûts tout en respectant les obligations en matière de gestion des actifs. Une autre stratégie de réduction des coûts que nous souhaitons examiner consiste à prolonger la durée de vie des infrastructures existantes.

Craig : Compte tenu de ces pressions constantes, nous constatons un recours croissant à l’endettement. Il existe une certaine marge de manœuvre en ce qui concerne la durée du prêt. Il est préférable de la prolonger dans les limites de la période autorisée correspondant à la durée de vie utile de l’actif. En Ontario, la limite est de 40 ans. Certaines municipalités utilisent des durées de 15 à 20 ans, tandis que d’autres envisagent désormais des durées de 25 à 30 ans. Nous ne voyons pas beaucoup de cas dépassant la barre des 30 ans. Il peut être plus avantageux d’utiliser des périodes d’amortissement plus longues pour les infrastructures linéaires, tandis que des périodes plus courtes peuvent être plus adaptées aux actifs ayant une durée de vie plus courte.

Une autre stratégie consiste à synchroniser la gestion des actifs et leur état de bon entretien, ce qui peut être facilité par des travaux de réhabilitation visant à prolonger la durée de vie des actifs existants. Les municipalités cherchent des moyens financièrement intéressants de prolonger la durée de vie de leurs actifs.

Il convient également de noter que les sociétés de services municipaux (SSM) font l’objet de discussions de plus en plus animées. Certains gouvernements provinciaux estiment qu’un changement dans la gouvernance et une prestation des services plus régionale, voire suprarégionale, pourraient être la solution au problème de la viabilité financière des infrastructures publiques. Nous pourrions voir cela se produire dans la région de Peel. Certains pensent qu’il est possible d’être plus efficace dans la planification et la mise à disposition des capitaux, de trouver des gains d’efficacité et d’accéder à différentes sources de financement, telles que les fonds de pension. Ce que l’on oublie, c’est que certaines administrations régionales bénéficient déjà de la meilleure notation de crédit possible et, par conséquent, de taux de financement très bas. Ce que nous avons observé dans le secteur de l’énergie lorsque la distribution d’énergie est passée à une structure MSC, c’est que leur coût de financement a augmenté. Si nous allons dans cette direction, il faudra un certain temps pour déterminer si cela aide l’ , en ce qui concerne le coût des infrastructures permettant le logement. Cependant, en fin de compte, toute augmentation des investissements aura un impact sur l’utilisateur final, le contribuable, qu’il s’agisse d’un MSC ou non.

Coopération entre les promoteurs immobiliers, les urbanistes et les travaux publics

Nicola : Comment les promoteurs, les urbanistes et les travaux publics peuvent-ils coopérer pour réduire les coûts liés à l’approvisionnement en eau associés à la croissance ?

Craig : Au cours des 15 dernières années, la plupart des municipalités ont mené des études sur les services municipaux, qui impliquent les travaux publics dans les discussions sur les services liés aux nouveaux aménagements dès le début du processus. Les régions de Halton et de Peel procèdent à des examens de la structure urbaine qui comprennent la planification de formes d’aménagement alternatives et une évaluation des coûts selon différents modèles et densités d’aménagement. Les équipes impliquées comprenaient des ingénieurs des travaux publics, des responsables des routes, de l’eau et des eaux usées. Des progrès importants ont donc été réalisés.

Cependant, en Ontario, le pouvoir de planification a été transféré du niveau régional au niveau inférieur, ce qui met en péril ces progrès. On craint que ce changement ne nuise à une planification régionale efficace et globale.

Andrew : Je suis d’accord. La suppression de l’autorité régionale de planification entraînera une incohérence entre les plans d’aménagement du territoire et les plans d’allocation de l’eau. Ces changements sont relativement récents, nous n’en avons donc pas encore mesuré pleinement l’impact.

Prévisions de croissance par rapport à la croissance réelle

Nicola : Les décisions de planification des services d’approvisionnement en eau, qui représentent plusieurs millions de dollars, sont fondées sur des hypothèses de croissance future. Celles-ci sont souvent extrapolées à partir de données historiques sur la croissance. Cependant, des chocs tels que la COVID, une grave récession économique ou des changements dans les politiques relatives au nombre de logements autorisés par propriété peuvent bouleverser ces hypothèses. Par exemple, des villes comme Halifax ont connu une croissance fulgurante pendant la COVID, qui a largement dépassé leurs hypothèses. Que peuvent apprendre les municipalités de Halifax et d’autres villes qui ont connu une croissance dépassant ou inférieure de loin les hypothèses ?  Existe-t-il une approche plus adaptative de la planification de la croissance qui permette de mieux faire correspondre les projections à la croissance réelle ?

Andrew : Quelques réflexions. Il s’agit de projections. Nous ne pouvons jamais prévoir un événement tel que la COVID. À court terme, nous mettons l’accent sur la mise à jour des études en utilisant les meilleures informations disponibles, en consultant les plans et les objectifs de croissance régionaux, en gardant un bon contrôle sur les activités liées aux permis de développement, les demandes en cours, en discutant avec de nombreuses personnes dans la municipalité (par exemple, les responsables financiers, les urbanistes, les ingénieurs, etc.) et en restant à l’écoute. À plus long terme, il est important de maintenir les études à jour.

Craig : L’Ontario exige des municipalités qu’elles rendent compte chaque année de leur capacité de traitement de l’eau et des eaux usées. Lorsqu’elle atteint 80 %, elles sont tenues de commencer à planifier leur expansion. La croissance accélérée due à la COVID dans certaines régions est en train de se stabiliser. Les habitudes de consommation globales par habitant se sont également stabilisées. Au cours des 15 dernières années, la région de Peel n’a enregistré aucune augmentation de la consommation d’eau facturée malgré la croissance, en raison de la baisse constante de la consommation par habitant. Cela lui a permis de disposer d’une capacité supplémentaire.

L’instabilité économique actuelle et son effet sur les finances municipales

NC : En raison de l’instabilité économique mondiale, de la hausse des taux d’intérêt liée à la COVID et des droits de douane américains, les coûts augmentent et la croissance économique devrait ralentir. Comment les municipalités et les services publics municipaux doivent-ils se préparer à cette turbulence économique continue ?

Craig : Je crains que les municipalités sous-estiment l’impact des droits de douane, tant direct qu’indirect. L’incertitude a une incidence sur les décisions d’investissement de l’industrie, non pas dans le secteur du logement, mais dans celui des terrains destinés à l’emploi. L’industrie automobile en Ontario a été durement touchée. Nous constatons un impact immédiat sur des villes comme Windsor. Même des localités plus petites comme New Tecumseth ont une usine automobile. Les droits de douane et les changements de politique aux États-Unis, qui s’éloignent du soutien aux véhicules électriques, ont un impact immédiat sur les décisions d’investissement dans de nombreuses municipalités qui comptaient sur la fabrication de voitures électriques et de batteries, ce qui a des conséquences directes en termes d’attractivité démographique, de croissance foncière et de logement. Les conséquences sont donc réelles. La menace de droits de douane supplémentaires et l’incertitude liée à la renégociation de l’accord commercial CUSMA auront un impact. Nous ne savons pas exactement quel sera cet impact et il faudra des années pour le déterminer. Mais les conséquences pourraient être importantes, notamment en ce qui concerne la croissance des évaluations.

Andrew : L’indice des prix de la construction non résidentielle a augmenté de manière assez substantielle pendant la COVID, de l’ordre de 15 à 17 % par an à son pic. Il est maintenant tombé à environ 3 à 4 % par an. Espérons que la tendance reste faible, ce qui apporterait un certain soulagement.

Malgré tout, le ralentissement du marché immobilier signifie que dans de nombreuses municipalités, les recettes provenant des redevances d’aménagement ont chuté de manière spectaculaire, voire presque à zéro. La mise en place d’infrastructures dépendant des redevances d’aménagement devient donc extrêmement difficile. Compte tenu de la baisse des recettes provenant des redevances d’aménagement et de la prévision d’un ralentissement de la croissance des évaluations, je m’attends à ce que les conseils municipaux se montrent particulièrement prudents lors de l’élaboration du budget cet automne. Cela vaut particulièrement pour l’Ontario et la Colombie-Britannique, où nous entrons dans une année électorale, ce qui freine généralement les augmentations de taux.