Réflexions est une série d’articles mensuels rédigés par Nicola Crawhall, directrice générale du Réseau canadien de l’eau (RCE). Cette série s’adresse aux décideurs qui doivent relever des défis complexes liés à l’eau. Elle aide les dirigeants à anticiper les changements et à prendre des décisions éclairées qui façonneront l’avenir de l’eau au Canada.

Partout au Canada, d’importantes révisions et de nouvelles lois suscitent des appels à des changements radicaux dans la façon dont les services d’eau et d’eaux usées sont gérés. Cependant, la précipitation à restructurer les risques risque de masquer ce qui assure véritablement la sécurité des collectivités.

Les récentes recommandations formulées par le Bearspaw South Feedermain Independent Panel de Calgary (voir note de bas de page 1) et la nouvelle Loi sur les services publics d’eau et d’eaux usées de l’Ontario préconisent toutes deux le transfert de la gestion des services d’approvisionnement en eau et de traitement des eaux usées des services municipaux à des sociétés de services distinctes.

Mon expérience dans le cadre de l’enquête Walkerton, qui a examiné les décès de sept personnes causés par la contamination de l’eau potable, et ma participation à la mise en œuvre de ses recommandations ont façonné mon point de vue sur la manière d’assurer un approvisionnement en eau sûr (voir notes de bas de page 2 et 3). Ce qui me préoccupe, c’est l’hypothèse selon laquelle le simple fait de modifier la structure de gouvernance d’un service public d’eau constitue en soi une solution. La réforme structurelle doit s’accompagner de garde-fous essentiels, à savoir la responsabilité directe, l’obligation de rendre des comptes et la surveillance.

Le rapport du comité indépendant Bearspaw South Feedermain (le comité) (voir note de bas de page 4) souligne l’urgence d’agir dans ce domaine. Il fournit une analyse perspicace des erreurs commises par la ville de Calgary (voir note de bas de page 5) qui ont précipité une rupture catastrophique de la conduite d’alimentation principale à l’été 2024. Ce rapport devrait être une lecture obligatoire pour les organismes de réglementation provinciaux, les conseils municipaux et les hauts fonctionnaires municipaux de tout le pays. Parmi ses recommandations, le Comité préconise la création d’un « service public d’eau en tant qu’entité juridique distincte détenue à 100 % par la ville et dirigée par un conseil d’administration composé d’experts indépendants » (page 9).

La Loi sur les services publics d’eau et d’eaux usées de l’Ontario prévoit également la transformation des services municipaux d’eau en entités juridiques distinctes, mais différentes des sociétés de services municipaux autorisées en vertu de la Loi sur les municipalités de l’Ontario. Contrairement à Calgary, les modifications législatives de l’Ontario n’ont pas été motivées par une crise de l’eau, mais par la volonté du gouvernement provincial d’accélérer les décisions en matière d’infrastructures permettant la construction de logements (voir note de bas de page 6).

Ces deux initiatives — l’une née d’une crise et d’une enquête, l’autre d’une croissance et d’une urgence — offrent une occasion opportune d’examiner dans quelle mesure les changements proposés en matière de gouvernance sont conformes aux principes de responsabilité directe, de reddition de comptes et de surveillance.

Barrière de sécurité n° 1 : Responsabilité directe — un seul système, un seul responsable

« La gestion des services publics d’eau a été fragmentée entre plusieurs équipes, sans qu’aucun responsable unique ne soit chargé des résultats de bout en bout. » — Comité d’examen indépendant de Bearspaw South Feedermain : rapport final (page 20 )

Le comité a constaté que la structure organisationnelle décentralisée de la ville ne désignait aucun haut fonctionnaire ayant le pouvoir de prendre des décisions relatives à l’intégrité de l’ensemble des réseaux d’eau. En l’absence d’un responsable clairement désigné, les décisions étaient souvent retardées et ne remontaient pas à la hiérarchie. Cela a entraîné un retard de 20 ans dans la résolution du problème de l’absence de redondance de la conduite principale Bearspaw Feeder .

L’exemple de Calgary montre comment les lignes hiérarchiques directes pour les services d’eau et d’eaux usées peuvent être perdues à la suite de réorganisations visant à fournir plusieurs services au sein de structures municipales complexes. Si la consolidation des services d’ingénierie ou d’investissement dans des domaines tels que l’eau, la gestion des déchets et les transports peut permettre de gagner en efficacité, cette efficacité ne doit jamais se faire au détriment d’une ligne hiérarchique claire et directe pour la fourniture des services d’eau et d’eaux usées.

Le groupe d’experts et la Loi sur les régies publiques des eaux et des eaux usées de l’Ontario préconisent la création d’une entité juridique distincte responsable des services d’approvisionnement en eau et de traitement des eaux usées, dont le directeur serait directement responsable de l’ensemble du réseau. Cela constitue un moyen de renforcer la responsabilité directe. Il est toutefois important de noter que des lignes hiérarchiques directes peuvent exister – et existent déjà dans de nombreux cas – au sein des structures municipales par l’intermédiaire des directeurs ou des gestionnaires des services municipaux d’eau.

Rail de sécurité n° 2 : Responsabilité — envers qui et pour quoi ?

« L’absence de lignes de responsabilité claires […] a contribué aux lacunes du processus de gestion des risques et de l’intégrité des actifs. » — Comité d’examen indépendant de Bearspaw South Feedermain : Rapport final (page 20 )

Le comité cite des défaillances dans la hiérarchisation des responsabilités, notamment le report ou la non-hiérarchisation de décisions importantes pendant de nombreuses années. Il a également identifié des lacunes dans la responsabilité financière, notamment l’absence de cantonnement des recettes provenant des tarifs de l’eau. Il s’agit là de deux éléments essentiels de la responsabilité qui devraient être pris en compte par toutes les structures de services publics d’eau.

Il existe un autre niveau de responsabilité qui mérite notre attention, mais qui n’a pas été explicitement abordé par le comité : la responsabilité envers le public. Établir et maintenir la confiance du public est le test ultime de tout système de gouvernance des réseaux d’eau. L’appel du comité en faveur d’une société de services détenue à 100 % par la ville de Calgary garantirait le maintien d’une forte responsabilité publique dans le cadre du modèle proposé.

La Loi sur les sociétés publiques d’eau et d’eaux usées de l’Ontario, en revanche, dégage toutes les parties de leur responsabilité. La loi accorde une large immunité de responsabilité et une protection en matière de responsabilité personnelle à la province, aux municipalités et aux administrateurs de sociétés (voir note de bas de page 7). Si cette mesure vise à réduire l’aversion au risque dans la prise de décision, elle a pour effet pratique d’affaiblir considérablement les mécanismes de responsabilité de l’Association canadienne du droit de l’environnement a dénoncé ce manque de responsabilité, soulignant qu’il va à l’encontre des réformes législatives de l’ère Walkerton qui ont consacré un « devoir de diligence » exigeant que chaque conseil municipal soit directement responsable de la sécurité de son réseau d’eau (voir note de bas de page 8). Dans le cadre de telles règles, il est raisonnable de se demander comment la confiance du public pourra être maintenue.

Barrière de sécurité n° 3 : surveillance

« Le Conseil manquait de visibilité et d’expertise pour assurer une surveillance efficace. » — Comité d’examen indépendant de Bearspaw South Feedermain : Rapport final (page 7)

L’absence de surveillance efficace vient compléter le tableau des défaillances de gouvernance qui ont permis que des problèmes tels que la vulnérabilité de la conduite principale d’alimentation de Calgary ne soient pas traités. Sans mises à jour régulières de la part du personnel et sans accès à une expertise technique indépendante, le comité a conclu que le conseil municipal de Calgary n’était pas bien placé pour s’acquitter de ses responsabilités de surveillance.

En plus de recommander la création d’une société de services dotée d’un conseil d’administration professionnel chargé de superviser ses activités, le comité a recommandé la mise en place, à court terme, d’un comité d’experts chargé de superviser les services publics d’eau. Cet organisme assurerait dans un premier temps la supervision et la gouvernance d’un service public fonctionnant au sein d’un département municipal. Ce niveau supplémentaire de supervision, qui s’appuie sur l’expertise du secteur, est une mesure importante qui devrait être envisagée par les services municipaux chargés de l’eau.

Un autre niveau de surveillance essentiel est nécessaire. Le rapport du comité omet toute analyse ou évaluation de la surveillance provinciale de la prestation des services municipaux d’eau. À mon avis, il s’agit là d’une grave lacune qui ne permet de résoudre que partiellement le problème de la surveillance. Le renforcement de la surveillance provinciale était l’une des recommandations clés de l’enquête Walkerton de 2003, qui a conduit à une refonte complète du cadre réglementaire de l’Ontario en matière d’eau potable et a rétabli le principe selon lequel « toute personne raisonnable » devrait pouvoir ouvrir un robinet alimenté par les services publics d’eau et avoir la certitude que l’eau est potable (voir note de bas de page 9). En ne se penchant pas sur le rôle de la province, le comité n’aborde qu’une partie du problème de la surveillance.

La Loi sur les sociétés publiques d’eau et d’eaux usées soulève également des préoccupations en matière de surveillance. On ne sait toujours pas si les nouvelles sociétés d’eau et d’eaux usées seront privées ou publiques, à qui elles rendront finalement des comptes et de quels recours disposeront les conseils municipaux s’ils ne sont pas d’accord avec l’orientation prise par le conseil d’administration de la société de services. Ces entités ne sont ni des organismes de la Couronne ni des sociétés municipales. Or, les cadres législatifs et réglementaires existants ont été conçus pour réglementer les entités municipales, qu’il s’agisse de sociétés de services distinctes ou de services municipaux. Une surveillance efficace nécessiterait donc des révisions substantielles des lois et règlements provinciaux actuels.

Conclusion : les garde-fous d’abord

RCE ne se prononce pas sur les structures de gouvernance choisies par les municipalités pour fournir des services municipaux d’eau. Une gouvernance efficace peut être mise en place grâce à divers modèles de gouvernance, notamment les sociétés de services et les services municipaux. Ce qui importe le plus, alors que l’Ontario et l’Alberta s’engagent davantage dans cette voie, c’est que ces modèles s’appuient sur des garde-fous solides : responsabilité directe, obligation de rendre des comptes rigoureuse pour toutes les parties et surveillance provinciale efficace.

Il est très risqué de supposer que le passage à des sociétés de services constitue en soi une solution. Des garde-fous solides garantiront une gestion efficace et sûre des services publics. Sans garde-fous solides, la réforme de la gouvernance pourrait simplement recréer les conditions d’un nouvel échec à l’avenir.

Après tout, la ville de Walkerton avait pleinement confiance en son service public pendant le week-end du 24 mai 2000. Sept personnes sont décédées et 2 300 sont tombées gravement malades. La structure seule ne les a pas protégées. C’est pourquoi les garde-fous sont importants.

Notes de bas de page

1. Stephen Stanley, membre du comité indépendant, a rejoint le conseil d’administration du RCE en janvier 2026. M. Stanley n’a pas contribué à la rédaction de cet article.
2. L’auteur a participé à la deuxième partie de l’enquête Walkerton au nom de l’Association des municipalités de l’Ontario (AMO), puis a aidé le ministre de l’Environnement de l’Ontario à superviser la mise en œuvre des 121 recommandations.
3. Points saillants du rapport d’enquête Walkerton (CBC News).
4. Examen indépendant de Bearspaw Feedermain.
5. La ville de Calgary est membre du Consortium sur les eaux municipales du RCE. Les membres des services municipaux d’eau de Calgary n’ont pas contribué à la rédaction de cet article.
6. La Water and Wastewater Public Corporations Act (loi sur les sociétés publiques d’approvisionnement en eau et de traitement des eaux usées) de l’Ontario a été introduite dans le cadre d’une loi omnibus plus large.
7. Voir les articles 16 et 18 de la sociétés publiques de gestion de l’eau et des eaux usées.
8. Voir la soumission de la CELA sur le projet de loi 60.
9. Points saillants du rapport d’enquête sur Walkerton (CBC News).