Les services publics d’eau canadiens sont appelés à en faire davantage avec des ressources de plus en plus limitées. Les infrastructures vieillissantes doivent être renouvelées. Les coûts de construction et d’exploitation augmentent. Les collectivités ont besoin d’infrastructures pour soutenir le logement et la croissance. Parallèlement, l’évolution des exigences réglementaires, la variabilité climatique croissante, ainsi que l’évolution des technologies et de la conjoncture économique rendent la planification de l’avenir plus difficile.

Une grande partie du débat sur la viabilité financière porte, à juste titre, sur la manière dont les services publics d’eau génèrent des recettes et financent leurs infrastructures. Ces questions sont essentielles, et le RCE mène actuellement des recherches internationales et multisectorielles pour y apporter des réponses. Mais il y a un autre aspect à prendre en compte : la manière dont les services publics d’eau décident quelles infrastructures construire, dans quelle mesure et à quel moment investir. C’est là que la planification adaptative des infrastructures hydrauliques (PAIH) peut apporter une contribution importante.

De la prévision de l’avenir à la préparation à celui-ci

La planification traditionnelle des infrastructures repose généralement sur des prévisions des conditions futures — population et développement, demande, exigences réglementaires et autres hypothèses — et identifie les infrastructures nécessaires pour répondre à cet avenir attendu.

Le défi réside dans le fait que bon nombre de ces hypothèses deviennent de moins en moins prévisibles. La croissance démographique peut s’avérer plus rapide, plus lente ou se produire dans des zones différentes de celles anticipées. Les impacts climatiques évoluent. Les coûts de construction et les financements fluctuent. Les réglementations et les technologies évoluent. Par conséquent, un investissement important dans les infrastructures réalisé aujourd’hui peut s’avérer trop important, trop modeste, mal programmé ou insuffisant à mesure que les conditions changent au fil du temps.

L’PAIH adopte une approche différente (voir figure 1). Plutôt que de demander aux services publics de prédire correctement un seul avenir, elle les aide à se préparer à plusieurs avenirs plausibles et à élaborer des trajectoires d’infrastructure susceptibles d’évoluer au gré des conditions. L’objectif de l’PAIH est simple : la bonne infrastructure, à la bonne échelle, au bon moment, tout en conservant des options viables pour l’avenir.

Figure 1 : Planification traditionnelle vs planification adaptative. Source : Réseau canadien de l’eau (2025).

La planification traditionnelle peut s’appuyer sur une seule prévision, une seule voie d’infrastructure et un investissement initial important. La planification adaptative utilise en revanche plusieurs scénarios, des voies souples, des investissements échelonnés et des points de décision planifiés.

L’optionalité et le report sont des outils financiers

L’un des concepts financiers les plus importants de l’PAIH est le fait que ne pas réaliser la totalité de l’investissement aujourd’hui peut en soi avoir une valeur.

Lorsque les infrastructures peuvent être mises en œuvre par étapes, modularisées ou étendues au fil du temps, les services publics peuvent être en mesure de reporter une partie de leurs dépenses d’investissement jusqu’à ce que les conditions démontrent qu’une capacité supplémentaire est réellement nécessaire, comme l’illustre la figure 2.

Figure 2 : Solution d’infrastructure traditionnelle à grande échelle par rapport à une approche adaptative de l’investissement dans les infrastructures. Source : OFWAT, « PR24 and Beyond : Final guidance on long-term delivery strategies » (2022). Ce figure, élaborée par l’OFWAT, n’est malheureusement pas disponible en français.

Une approche adaptative de la planification des infrastructures ne signifie pas retarder les investissements nécessaires, mais plutôt faire la distinction entre les infrastructures indispensables dans pratiquement tous les scénarios futurs plausibles et les investissements qui ne seront peut-être requis que si des conditions particulières se présentent. Un suivi et des seuils prédéfinis peuvent alors signaler quand un autre investissement, une extension ou une voie alternative doit être envisagé.

Un exemple concret

La station d’épuration des eaux usées de l’île d’Iona, dans la région métropolitaine de Vancouver, en est un exemple canadien. Le coût initial d’un projet de construction complet était estimé à environ 9,9 milliards de dollars. La région métropolitaine de Vancouver s’est ensuite orientée vers une approche adaptative intégrant la technologie des bioréacteurs à membrane, ainsi que des dispositifs de suivi et des seuils de déclenchement pour signaler quand une réponse adaptative est nécessaire. Cette approche réduit l’exposition financière à court terme tout en préservant la souplesse face à l’évolution des incertitudes liées à la croissance, au financement, à la réglementation et à la technologie.

Le principe financier est important : la souplesse a de la valeur. Éviter les investissements prématurés, préserver les options et réduire le risque d’actifs immobilisés ou sous-utilisés peut être tout aussi important pour la viabilité financière à long terme que de trouver une source de capitaux moins coûteuse.

Élargir les choix en matière d’infrastructures permet d’élargir les choix financiers

L’PAIH élargit également la question, qui passe de « Quel projet devons-nous réaliser ? » à « Quelle combinaison d’infrastructures peut fournir le service et la résilience requis au meilleur rapport coût-performance sur l’ensemble du cycle de vie ? » Cela peut inclure des infrastructures grises conventionnelles aux côtés d’infrastructures vertes, d’actifs naturels, de systèmes distribués ou modulaires, de la réutilisation et du recyclage de l’eau, de la gestion de la demande et des technologies numériques (voir figure 3).

Figure 3 : Voie vers des infrastructures intégrées. Des voies souples qui s’adaptent à l’évolution des conditions, réduisent les risques pesant sur les actifs critiques et les communautés, et renforcent la résilience. Source : RCE (2026).

L’évaluation des solutions d’infrastructures intégrées revêt une importance financière, car des alternatives qui semblent plus coûteuses ou non conventionnelles lorsqu’on ne considère que leur coût d’investissement initial peuvent apparaître sous un tout autre jour lorsque l’on prend en compte les coûts évités, les coûts sur le cycle de vie et les avantages systémiques plus larges.

Lancaster, en Pennsylvanie, illustre la valeur d’une approche de planification adaptative qui prend en compte une mise en œuvre intégrée. Son analyse des infrastructures vertes a estimé à environ 120 millions de dollars américains les coûts d’investissement évités en infrastructures grises et à 661 000 dollars américains par an les coûts évités de pompage et de traitement, en plus des avantages plus larges en matière d’environnement, de communauté et de développement économique.

La leçon à en tirer n’est pas que les infrastructures vertes constitueront toujours la solution la moins coûteuse. Elle est que l’analyse de rentabilité doit prendre en compte ce qu’un investissement permet d’éviter, au même titre que ce qu’il coûte.

Voir au-delà des projets individuels et des frontières municipales

Certaines solutions d’infrastructure peuvent être trop modestes ou trop fragmentées pour être efficaces à elles seules. D’autres peuvent s’avérer plus pertinentes à l’échelle régionale, d’un bassin versant ou intercommunale.

Le regroupement de projets et la collaboration intercommunale ont donc également leur place dans le débat sur la viabilité financière. Les communes peuvent partager leurs infrastructures et leur expertise, passer des marchés de services en commun, coordonner leurs investissements ou regrouper des projets de petite envergure au sein de programmes ou de portefeuilles plus vastes. Ces approches permettent de répartir les coûts et les capacités, de réaliser des économies d’échelle, d’accroître la résilience et, dans certaines circonstances, d’améliorer l’accès au financement.

Abbotsford et Mission, en Colombie-Britannique, par exemple, partagent des infrastructures régionales d’approvisionnement en eau et de traitement des eaux usées tout en conservant leurs propres réseaux locaux. En Italie, le modèle « Viveracqua Hydrobond » regroupe les programmes d’investissement de plusieurs services publics d’eau au sein d’émissions obligataires structurées, ce qui permet d’atteindre une échelle de financement suffisante tout en préservant la propriété publique.

Ces exemples soulèvent une question importante que les services publics canadiens pourraient vouloir examiner : est-il possible d’obtenir de meilleurs résultats financiers et en matière d’infrastructures en planifiant et en investissant collectivement plutôt que projet par projet et municipalité par municipalité ?

Relier la planification des infrastructures et la planification financière

La viabilité financière ne se limite pas, en fin de compte, au simple financement des infrastructures. Il s’agit de garantir que les collectivités puissent continuer à se permettre les infrastructures et les services dont elles ont besoin sur le long terme.

L’PAIH ne remplace pas la planification générale, la gestion des actifs, la planification des investissements ou la planification financière. Il peut les renforcer en intégrant explicitement l’incertitude, le risque, le calendrier et la souplesse dans les décisions d’investissement en infrastructures.

Au-delà de la question « Comment financer ce projet ? », les services publics qui utilisent l’PAIH se posent d’autres questions afin d’examiner toute une gamme de solutions possibles :

• Avons-nous besoin de la totalité de l’investissement dès maintenant ?
• Ce projet pourrait-il être échelonné ou adapté à mesure que les conditions évoluent ?
• Existe-t-il des moyens plus souples de fournir le même service ?
• Quels coûts cet investissement permettrait-il d’éviter ou de reporter ailleurs ?
• Des infrastructures vertes, naturelles, décentralisées ou numériques pourraient-elles venir compléter les actifs conventionnels ?
• Les projets pourraient-ils être regroupés ou menés en collaboration ?
• Une fois que la voie à suivre est clairement définie, quelle combinaison de recettes, de dotations et de financements est la mieux adaptée pour la mettre en œuvre ?

L’objectif de l’PAIH et des stratégies d’infrastructures intégrées est d’adapter le financement à la stratégie d’infrastructures, plutôt que de laisser cette dernière être dictée par les moyens financiers disponibles.

Construire des infrastructures hydrauliques financièrement viables

S’appuyant sur l’expertise et l’expérience internationales ainsi que sur les connaissances des dirigeants et des professionnels des services publics d’eau canadiens, le Réseau canadien de l’eau (RCE) élabore actuellement l’PAIH en tant qu’approche pratique destinée aux services publics d’eau municipaux. Ce travail établit un lien de plus en plus étroit entre la planification des infrastructures et les aspects financiers, la gestion des actifs, la gestion des risques et la mise en œuvre.

Le RCE examine également comment l’expérience mondiale et canadienne en matière d’approches alternatives de recettes et de financement, d’évaluation des coûts évités, de regroupement d’infrastructures et de collaboration intercommunale pourrait compléter l’PAIH. L’objectif n’est pas de promouvoir un modèle de financement particulier ni de remplacer la propriété et la gestion publiques ; il s’agit de fournir aux services d’eau un éventail plus large d’outils pratiques pour développer des portefeuilles d’infrastructures techniquement solides, résilients et financièrement viables.

Le défi que représente l’infrastructure de l’eau au Canada ne sera pas résolu simplement en dépensant davantage, ni en trouvant de nouveaux moyens de financer les mêmes choix d’infrastructures. Il faudra également faire ces choix différemment et envisager un éventail plus large d’options d’infrastructures, investir de manière progressive lorsque cela est approprié, prendre en compte les coûts évités et la valeur de la résilience, collaborer lorsque l’échelle crée des avantages, et préserver la capacité à s’adapter à mesure que les conditions évoluent.

La viabilité financière commence avant même la décision de financement. Elle commence par le choix de ce qu’il faut construire, du moment où il faut le construire et du degré de souplesse à préserver pour l’avenir.