La directrice générale du Réseau canadien de l’eau, Nicola Crawhall, a accordé une entrevue approfondie à Patrick McManus, directeur général de l’Ontario Sewer and Watermain Construction Association (OSWCA). Ils y examinent les défis croissants liés à la mise en place d’infrastructures d’approvisionnement en eau et de traitement des eaux usées, dans un contexte de hausse des coûts et d’incertitude quant à la chaîne d’approvisionnement.

1. Pouvez-vous présenter à nos lecteurs l’OSWCA et l’association nationale du secteur de la construction ?

Ici, en Ontario, nous comptons 850 entreprises membres qui emploient 30 000 ouvriers qualifiés. Elles constituent le bras exécutif d’une part considérable des investissements municipaux dans toute la province. Chaque grand centre urbain dispose d’une association de construction lourde, et chacune désigne un représentant pour siéger au conseil d’administration de l’OSWCA. Je siège également au comité consultatif de l’Association canadienne de la construction, qui regroupe des représentants de chaque association provinciale du secteur de la construction. Au sein de cette instance, je constate que nous sommes confrontés à des problèmes communs, et que ce qui se passe dans une région du pays finit par se répercuter assez rapidement dans une autre.

Mon rôle au sein de l’OSWCA consiste à représenter le secteur au niveau provincial, en m’occupant des relations avec les pouvoirs publics, de l’élaboration des politiques, des relations sociales, ainsi que, dans une certaine mesure, du développement de la main-d’œuvre. Il est intéressant de travailler à cette intersection entre la politique gouvernementale et ce qui se passe sur les chantiers de construction. La politique en matière d’infrastructures et sa mise en œuvre sont deux choses très différentes. Les gouvernements annoncent des financements de plusieurs milliards de dollars et fixent des objectifs en matière de logement, mais ce sont les entrepreneurs qui doivent transformer cet argent et ces objectifs en actifs physiques sur le terrain, c’est-à-dire « le dernier kilomètre ».

2. Comment décririez-vous le contexte actuel de la construction dans le secteur de l’eau et des eaux usées par rapport à il y a six ou sept ans (avant la COVID) ?

À l’époque, nous avions certes des défis à relever, mais le contexte était plus prévisible, avec des taux d’intérêt et des chaînes d’approvisionnement stables. Aujourd’hui, la situation semble bien plus complexe. Il existe tant de facteurs de risque supplémentaires dont nous n’avions pas à tenir compte auparavant. Nous sommes désormais confrontés à des coûts de construction nettement plus élevés, à l’incertitude commerciale, aux risques liés aux chaînes d’approvisionnement et à des exigences d’approvisionnement plus complexes. Cela suscite des inquiétudes quant à l’incertitude et aux risques associés aux projets s’étalant sur plusieurs années.

En 2019, les entreprises de construction n’avaient aucune idée de ce qui les attendait lorsqu’elles répondaient à des appels d’offres (RFP) qui s’étendaient sur les années de la pandémie de COVID. Elles ont continué à travailler, mais à un rythme de productivité bien moindre. Compte tenu de la nécessité de respecter la distanciation sociale et d’échelonner les équipes, notre productivité a fortement chuté ; nous n’avions pas pris en compte ce risque. Les entrepreneurs se sont retrouvés contraints de se battre devant les tribunaux contre les collectivités locales et les propriétaires privés pour obtenir le paiement de cette perte de productivité et de ces hausses de coûts. Les responsabilités s’élevaient à plusieurs milliards.

Aujourd’hui, les risques et les responsabilités persistent en raison des fluctuations des coûts énergétiques et autres. Cette fois-ci, le secteur se montre beaucoup plus réticent face aux nouvelles incertitudes qui pourraient surgir à l’avenir, ce qui le rend plus prudent lors des appels d’offres. Nous essayons tous de trouver le juste équilibre en matière de répartition des risques ; c’est très délicat.

Dans le même temps, nous avons plus que jamais besoin d’investissements dans les infrastructures et les aménagements. Les financements publics, les besoins en logements et le vieillissement des infrastructures contribuent à des prévisions de construction qui montent en flèche. Nous avons attiré l’attention du gouvernement, et les fonds affluent, mais notre préoccupation est désormais de faire parvenir cet argent au marché en temps voulu. Pouvons-nous concevoir et approuver les projets assez rapidement ? Le secteur est-il en mesure de livrer dans les délais attendus par le gouvernement ?

3. Comment les entreprises de construction peuvent-elles soumissionner pour des projets pluriannuels dans un contexte d’une telle incertitude ?

Nous assistons à une restructuration du secteur. Nous constatons un effritement de la classe moyenne dans notre secteur, car la taille et l’ampleur des projets semblent soit atteindre des proportions exceptionnelles, soit retomber à des niveaux très modestes. Les projets se situant entre 5 et 15 millions de dollars semblent disparaître, alors que c’est traditionnellement sur ce segment que la majorité de nos entreprises membres opéraient. Aujourd’hui, compte tenu des changements que nous observons sur le marché, les entreprises doivent décider soit de renforcer leurs ressources pour soumissionner sur des projets de plus de 50 millions de dollars, soit de réduire leurs effectifs pour rester compétitives sur des projets de moindre envergure. Tout dépend de leur tolérance au risque. Cela provoque une restructuration assez importante dans ce secteur.

L’incertitude sur les prix est énorme. Le coût de l’acier, des tuyaux, du béton et des équipements dépendait d’une chaîne d’approvisionnement mondiale qui s’était construite au fil des années. Du jour au lendemain, cette chaîne d’approvisionnement est menacée. Comment établir des prévisions pour les quatre à cinq prochaines années ? Les entrepreneurs familiaux de taille moyenne ne sont pas des institutions financières. Ce sont des entreprises de construction. Certains rencontrent des difficultés sur le plan commercial face à toute cette instabilité, compte tenu de l’inflation, des droits de douane et des risques liés à la chaîne d’approvisionnement.

En conséquence, nous constatons que de nombreux risques sont répercutés dans les contrats pour des éléments que les entrepreneurs ne peuvent ni contrôler ni chiffrer. Les entrepreneurs ont trois options face à des contrats présentant un risque élevé : ils peuvent intégrer une importante marge de sécurité dans leur offre, refuser le marché, ou accepter le risque et s’exposer à de sérieux problèmes à l’avenir. Nous plaidons en faveur de contrats prévoyant une répartition raisonnable des risques. Les maîtres d’ouvrage devraient dès à présent réfléchir à des clauses d’indexation ou à d’autres mécanismes pour couvrir les coûts du carburant et des autres matériaux.

4. Quel est le niveau d’intérêt pour les modes alternatifs de réalisation des projets et pourquoi ?

Il existe indéniablement un intérêt pour les modes alternatifs de réalisation des projets. Ce n’est pas une solution miracle, mais cela offre de très bonnes opportunités. Nous observons de plus en plus de formules alternatives dans la région de York, à Peel et à Toronto.

Le modèle traditionnel « conception-appel d’offres-construction » fonctionne bien pour les projets linéaires et à faible risque. Ces modèles alternatifs sont particulièrement adaptés aux projets complexes et à long terme, pour lesquels les entrepreneurs souhaitent s’impliquer plus tôt, dès la phase de conception. Ils peuvent ainsi résoudre les problèmes susceptibles d’entraver la constructibilité avant même que la conception ne soit finalisée.

Il y a de la place pour cette expérimentation, mais elle doit être guidée par les résultats escomptés du projet, et non simplement par le désir de faire les choses différemment. Parfois, le modèle traditionnel est plus approprié.

5. Quels enseignements avez-vous tirés concernant la relation entre les services municipaux et les entreprises de construction ? Quelles sont les bonnes pratiques pour établir une relation solide ?

Les meilleurs projets voient généralement le jour lorsque les maîtres d’ouvrage et les entrepreneurs travaillent en partenariat. Cela ne signifie pas pour autant que ces maîtres d’ouvrage et ces entrepreneurs ne sont jamais en désaccord. Ils le sont, et le seront toujours. Mais cette relation repose sur la confiance et sur un mécanisme permettant de résoudre les problèmes au fur et à mesure qu’ils surgissent. Les collectivités locales souhaitent une certaine prévisibilité en matière de coûts, de calendrier et de qualité. Or, dans le domaine des travaux d’excavation et de construction, nous serons toujours confrontés à ce conflit entre la conception du projet et ce que nous découvrons sous terre une fois que nous avons commencé à creuser la chaussée. Ces problèmes surgiront toujours en raison de conflits de conception ; ils entraînent des retards et augmentent les coûts. Malheureusement, cela déclenche des litiges pour déterminer qui est en tort : les entrepreneurs auraient-ils dû anticiper les problèmes de conception, ou les maîtres d’ouvrage réagissent-ils assez rapidement pour apporter les modifications nécessaires ?

Les entrepreneurs souhaitent disposer de plans de qualité, de cahiers des charges précis et d’un processus décisionnel clair lorsque les conditions sur le terrain évoluent. Ainsi, en termes d’enseignements tirés, les meilleures relations entre maître d’ouvrage et entrepreneur ne sont pas celles où personne n’est en désaccord. Ce sont simplement celles où les deux parties s’engagent dans un projet en sachant que des conflits de conception vont se produire, mais qu’elles vont travailler ensemble pour les identifier et les résoudre rapidement, car mener à bien le projet le plus vite possible est un succès pour les deux parties.

6. Vos membres ont-ils exprimé des inquiétudes quant à l’impact des droits de douane et des politiques « Achetez canadien » / « Achetez ontarien » ? Ont-ils évalué quel pourrait être l’impact de la dernière série de droits de douane sur la hausse des coûts des projets ?

En ce qui concerne les infrastructures linéaires, nous constatons que l’impact des droits de douane est moindre, tandis que celui des politiques « Achetez ontarien » et « Achetez canadien » est plus important. En effet, pour les routes, l’eau, les eaux usées et les égouts, nos chaînes d’approvisionnement ont tendance à être très locales dès le départ. Les granulats, le béton et l’asphalte proviennent tous de sources locales. Il existe même des fabricants nationaux de tuyaux en PVC. En revanche, nous ne pouvons pas nous approvisionner localement en vannes, raccords et pièces moulées. La différence réelle en termes de contenu national dans les appels d’offres sera en fait minime dans notre secteur. Les droits de douane touchent des articles très spécifiques, comme l’acier de construction pour les ponts ou les bâtiments. De nombreux produits ont été exclus des listes tarifaires en raison de leur impact sur le secteur de la construction. La situation est différente pour les grandes infrastructures telles que les stations d’épuration. Ces chaînes d’approvisionnement sont bien plus mondialisées. En fin de compte, c’est l’incertitude quant à l’avenir de la politique commerciale et des droits de douane qui a l’impact le plus néfaste. Elle effraie les acteurs du marché et c’est elle qui fait grimper les prix des contrats, simplement en raison de cette incertitude.

En ce qui concerne la politique « Buy Ontario », nous soutenons avant tout son objectif. Le problème réside dans le critère d’évaluation de 10 % imposé par le gouvernement, qui ajoute beaucoup de complexité au processus d’appel d’offres. Nous pensons qu’il existe une approche moins contraignante sur le plan administratif qui aiderait les entreprises locales sans alourdir le processus d’appel d’offres.