Pourquoi les principaux services d’eau repensent la manière dont sont planifiés les grands investissements d’infrastructure.

Demandez à n’importe quel gestionnaire d’un service public d’eau ce qui l’empêche de dormir la nuit, et la réponse sera rarement le manque de projets. Le défi consiste à décider quels projets mener à bien, lesquels reporter, et dans quelle mesure se fier aux hypothèses concernant un avenir de plus en plus difficile à anticiper. En d’autres termes, il s’agit de gestion des risques.

Les phénomènes climatiques extrêmes, le vieillissement des infrastructures, l’évolution de la réglementation, les changements dans les modèles de croissance, les préoccupations liées à l’accessibilité financière, les technologies émergentes et les pressions sur la main-d’œuvre influencent tous la manière dont les services publics appréhendent les risques et les investissements. Bon nombre des hypothèses qui sous-tendaient traditionnellement la planification à long terme perdent de leur certitude, rendant de plus en plus difficile de répondre à une question en apparence simple : quelles infrastructures devons-nous construire, et quand ?

Ces défis suscitent un intérêt croissant pour la planification adaptative et par scénarios.

Depuis le lancement de son initiative de planification adaptative et par scénarios en 2024, le Réseau canadien de l’eau (RCE) collabore avec les services publics d’eau, les chercheurs et les leaders du secteur afin d’examiner comment la planification adaptative et par scénarios peut aider les services publics d’eau à prendre de meilleures décisions en situation d’incertitude. À travers des études de cas, des ateliers et la communauté de pratique sur la planification adaptative (PA), un message est ressorti de manière constante : la PA ne consiste pas à prédire l’avenir, mais à se préparer à plusieurs avenirs plausibles et à prendre des décisions qui restent efficaces à mesure que les conditions évoluent.

Passer de la prévision à la préparation

La planification traditionnelle des infrastructures repose souvent sur une seule prévision concernant la croissance future, la demande, les conditions climatiques et/ou les exigences réglementaires. La planification adaptative et par scénarios adopte une approche différente.

Au lieu de se demander « Que va-t-il se passer ? », la planification adaptative et par scénarios pose la question suivante : « Que pourrait-il se passer, et comment pouvons-nous nous y préparer ? »

Les services publics examinent un éventail de futurs plausibles et identifient les mesures qui s’avèrent efficaces dans bon nombre d’entre eux. Ils élaborent des trajectoires souples qui leur permettent de s’adapter à mesure que de nouvelles informations apparaissent, plutôt que de s’engager trop tôt dans des décisions coûteuses qui pourraient s’avérer inutiles.

Ce passage de la prédiction à la préparation prend de plus en plus d’importance à mesure que l’incertitude grandit.

Comme l’a récemment expliqué Kavita Heyn, du Portland Water Bureau, à la communauté de pratique du RCE, le défi auquel sont confrontés les services publics d’eau n’est plus simplement technique. Ces derniers disposent déjà de capacités sophistiquées de modélisation et d’analyse. Le défi porte de plus en plus sur le moment choisi pour prendre les décisions, l’enchaînement des investissements, la gouvernance et le maintien de la souplesse à mesure que les conditions évoluent. La planification adaptative et par scénarios contribue à combler le fossé entre l’analyse technique et la prise de décision dans le monde réel.

Fondamentalement, la planification adaptative et par scénarios reconnaît que les décisions majeures n’ont pas besoin d’être prises toutes en même temps. Au lieu de cela, les services publics établissent une trajectoire principale d’actions qui s’avèrent pertinentes dans la plupart des scénarios futurs, tout en identifiant des trajectoires alternatives pouvant être activées si les conditions changent. Le suivi, les points de décision et les délais sont intégrés au processus afin que les services publics puissent réagir avant que les risques ne deviennent critiques.

Ce que font les principaux services publics

L’une des conclusions les plus encourageantes des travaux du RCE est que l’approche adaptative ne se limite plus à la recherche universitaire ou aux projets pilotes. Des services publics d’Amérique du Nord, d’Australie et d’Europe commencent à intégrer la réflexion adaptative dans leurs processus de planification et d’investissement, et plusieurs services publics canadiens commencent à adopter des pratiques de planification adaptative et par scénarios.

Urban Utilities, dans le Queensland (Australie), est devenu l’un des exemples les plus fréquemment cités au sein de la communauté de pratique du RCE. Plutôt que de s’appuyer sur une approche traditionnelle de « prévision et fourniture », ce service public utilise la planification par scénarios, les parcours adaptatifs et la cartographie de la logique d’investissement pour évaluer les risques futurs et identifier des réponses souples. L’objectif n’est pas de choisir un seul avenir, mais de conserver la capacité de s’adapter à mesure que les circonstances évoluent.

Aux États-Unis, des services publics d’eau tels que Denver Water, Austin Water, le Philadelphia Water Department, le New York City Department of Environmental Protection et le Portland Water Bureau ont chacun mis en œuvre les principes de l’PA de différentes manières. Certains se sont concentrés sur la résilience de l’alimentation en eau, tandis que d’autres ont intégré la réflexion adaptative dans la planification des investissements à long terme, l’adaptation au changement climatique, la gestion des bassins versants ou la gestion des risques d’entreprise. Quels que soient leur raisonnement et leur approche, ces services publics considèrent l’incertitude comme un élément de planification plutôt que comme un obstacle.

L’expérience du Portland Water Bureau offre un enseignement particulièrement précieux. Les efforts de planification antérieurs s’appuyaient sur des prévisions tablant sur une augmentation constante de la demande en eau. Or, la croissance démographique s’est poursuivie tandis que la demande en eau diminuait. Il en a résulté une prise de conscience croissante du fait que les systèmes de planification devaient faire preuve d’une plus grande souplesse et d’une capacité à s’adapter à l’évolution des conditions. Cette prise de conscience a contribué à orienter la transition du service vers une planification adaptative et par scénarios, ainsi que vers un suivi continu des indicateurs clés qui éclairent les futures décisions d’investissement.

Pourquoi les aspects financiers et l’accessibilité financière sont-ils importants ?

L’une des évolutions les plus significatives qui ressort des travaux du RCE est le lien de plus en plus étroit entre l’AP et la prise de décision financière.

Historiquement, la planification adaptative et par scénarios a souvent été abordée sous l’angle de l’adaptation au changement climatique ou de la résilience de l’alimentation en eau. Cependant, les services publics d’eau reconnaissent de plus en plus sa valeur en tant qu’outil de gestion des risques financiers et des actifs.

Les investissements dans les infrastructures hydrauliques sont coûteux, s’inscrivent dans la durée et sont souvent difficiles à annuler une fois les travaux réalisés. Les décisions prises aujourd’hui peuvent influencer les finances des services publics d’eau, leurs tarifs et leurs niveaux de service pendant des décennies.

La planification adaptative encourage les services publics à donner la priorité aux investissements nécessaires dans pratiquement tous les scénarios d’avenir, tout en reportant ou en échelonnant ceux qui dépendent de conditions incertaines. Cela permet de réduire le risque de surconstruction, d’actifs immobilisés, de dépenses prématurées ou de réaménagements coûteux.

Comme l’ont souligné les discussions au sein de la communauté de pratique du RCE, la planification adaptative et par scénarios vise en fin de compte à améliorer la préparation aux investissements — en garantissant que les décisions en matière d’infrastructures soient prises au bon moment et pour les bonnes raisons.

L’une des raisons pour lesquelles l’approche adaptative (AP) retient l’attention des dirigeants, des conseils d’administration et des responsables financiers des services publics réside dans son potentiel à optimiser le calendrier des investissements majeurs en capital. Plutôt que de s’engager dans de vastes extensions d’infrastructures des décennies avant qu’elles ne soient nécessaires, cette approche permet aux services publics d’augmenter leur capacité de manière progressive à mesure que les conditions évoluent. Cela permet de réduire l’exposition financière, d’améliorer l’accessibilité financière et de préserver la souplesse tout en maintenant les niveaux de service.

La planification traditionnelle nécessite souvent des investissements importants basés sur des prévisions de besoins futurs, tandis que la planification adaptative échelonne les investissements dans le temps à mesure que les conditions réelles se dessinent. Cette approche peut réduire le risque de sur d’actifs immobilisés et d’endettement inutile, tout en conservant la capacité de réagir lorsque des capacités supplémentaires sont réellement nécessaires. (Source : adapté des lignes directrices PR24 de l’Ofwat).

Développer une capacité d’adaptation

La planification adaptative (AP) ne se résume pas à une simple étude ou à un exercice de modélisation. Il s’agit d’une capacité qui se développe au fil du temps.

Les services publics qui ont réalisé les progrès les plus importants partagent les caractéristiques communes suivantes :

• Un soutien fort de la direction et une appropriation par l’organisation.
• Une collaboration interfonctionnelle entre les équipes de planification, d’ingénierie, d’exploitation, de finance et de gestion des actifs.
• Un suivi continu des indicateurs clés et des repères.
• Une intégration avec la planification de la gestion des investissements et des actifs, ainsi qu’avec la prise de décision financière.
• Un engagement en faveur de l’apprentissage continu et de la réévaluation.

Mais surtout, les services publics performants considèrent la planification adaptative et par scénarios comme un processus continu plutôt que comme un projet ponctuel. À mesure que de nouvelles informations apparaissent, les plans sont réexaminés, les hypothèses remises en question et les stratégies d’investissement ajustées en conséquence.

Ce que cela signifie pour les services publics canadiens

La planification adaptative et par scénarios en est encore à ses débuts au Canada, mais elle prend de l’ampleur.

Grâce à la communauté de pratique AP du RCE, les services publics de tout le pays ont accès à des exemples concrets, à des enseignements tirés de l’expérience et à des stratégies de mise en œuvre élaborées par des experts et des praticiens de premier plan, tant au Canada qu’à l’international.

La planification adaptative et par scénarios n’est pas une approche « tout ou rien ». Les services publics n’ont pas besoin de repenser entièrement leurs systèmes de planification pour se lancer. De nombreuses organisations commencent par un défi spécifique, tel qu’un grand projet d’investissement, une étude sur l’approvisionnement en eau, un plan financier ou un exercice de planification stratégique, puis développent progressivement leurs capacités d’adaptation à partir de là.

Les services publics ont toujours dû planifier dans un contexte d’incertitude. Ce qui change aujourd’hui, c’est l’ampleur et le rythme des changements — l’évolution des prévisions de croissance, les réglementations en constante évolution, les conditions financières changeantes, les impacts climatiques et les progrès technologiques rapides — qui deviennent de plus en plus difficiles à anticiper. La planification adaptative et par scénarios ne résout pas ces défis, mais elle offre aux services publics un moyen concret de s’adapter à mesure que les conditions changent, plutôt que d’espérer que les prévisions s’avèrent exactes.

Alors que les services publics d’eau continuent de faire face à des pressions financières, réglementaires, environnementales et opérationnelles de plus en plus complexes, la planification adaptative offre un cadre pratique pour y parvenir : elle aide les services publics d’eau à rester résilients, abordables et préparés à tout ce que l’avenir pourrait leur réserver.